2040.高科技园区规划评估研究——以上海张江为例罗 翔 （上海市浦东新区规划设计研究院，200127） 本文围绕“基于可持续性原则的城乡规划评估方法体系研究”，属 “城市规划技术与方法”领域。【摘要】规划评估越来越成为指导规划编制和评价实施效果的重要手段，是修正和完善城市规划的重 要依据。本研究在回顾国内对规划评估的理论研究与实践进展基础上，以上海张江为例，对高科技园区这 一特定城市空间的规划实施与实效进行评估探索：在评估内容上侧重于规划方案与实施效果评估，紧紧围 绕对高科技园区发展起到关键影响作用的产业发展与土地开发规划进行评估，在评估方法上以定量分析为 主，对园区历年规划、经济发展、土地批租、建设情况进行了较为详实、全面的整理，初步形成园区发展 阶段的大致划分、园区产业空间布局及空间形态演化、土地开发效率评价、产业发展与土地开发的空间耦 合关系等评估结论。研究认为：（1）由于规划的良性导引，张江高科技园区的产业结构得以向优化方向发 展，高技术劳动密集型行业逐渐占据主导地位；（2）以研发创新为核心的企业生态结构逐渐形成，张江实 现了依靠要素投入的外延式增长方式向依靠技术创新的内涵式发展跨越；（3）基于土地资源紧张的现实国 情，高科技园区的规划建设应实行土地集约使用；（4）“大规划，小开发”是高科技园区处理规划与开发 关系的普遍成功模式。【关键词】规划评估 高科技园区 产业发展 土地开发 张江 1 引论 1.1 研究背景规划评估（plan evaluation）作为规划过程中的一个重要环节，指导规划编制和评价 实施效果，是修正和完善城市规划的重要依据。该论题在国内规划理论界有过持续但并不算 热烈的探讨：孙施文等提出了规划评估的理论与方法的框架；欧阳鹏从公共政策的视角探讨 评估模式；梁鹤年提出价值与政策关系议题、内在逻辑一致性和S-CAD 方法；宋彦等引介北 美经验对国内实践工作提出可资借鉴的启示。自2008 年新版《城乡规划法》颁布以来，以 总体规划实施情况评估为主的各类规划评估工作成为热点，具有代表性的有：上海、广州、 深圳、天津、武汉开展的总体规划评估，上海金桥出口加工区、深圳南山区开展的工业区规1 划评估，浦东新区金桥集镇、苏州唯亭镇开展的控制性详细规划评估等。本文以上海张江为 例，对高科技园区这一特定城市空间的规划实施与实效进行评估探索。张江高科技园区自1992 年7 月成立以来，尤其是 1999 年上海市政府实施 “聚焦张江” 战略，产业升级与土地开发速度明显加快，在“创新驱动、转型发展”的背景下，园区面临 精细开发的新形势新问题，对已有规划及实施效果的系统、科学评估，既是对历史发展阶段 的总结，也是对进一步发展脉络的把握。 1.2 相关界定（1）评估内容与方法界定规划评估主要包括四种类型：规划编制，对规划方案及其表达进行评估；规划实施，对 规划实施过程和进度进行评估；规划效果，对规划是否达到预定目标进行跟踪评估；规划涉 及的利益平衡，公众参与规划评估。本文对张江高科技园区的规划评估侧重于规划方案与实 施效果的评估，评估内容紧紧围绕对高科技园区发展起到最关键影响作用的产业发展与土地 开发，并兼及人口就业、交通组织、公建配套、生态环境等若干方面。在评估方法上本文侧重定量分析方法，对张江高科技园区历年来的规划资料、经济发展 数据、土地批租、建设情况进行了较为详实、全面的整理，初步形成园区发展阶段的大致划 分、园区产业空间布局及空间形态演化等评估结论。（2）评估范围与时间界定本文选取张江高科技园区开发建设较为成熟的北区部分，主要范围为张龙东大道以南， 川杨河以北，罗山路以东，外环线以西区域。时间上以1992 年张江高科技园区成立至2008 年为限，并大体分成三个阶段：1992 至 1999 年，为“聚焦张江”战略实施前，2000 年至2002 年，为“聚焦张江”战略实施的前三 年，是快速发展的时期；2003 年至2008 年，是发展速度相对稳定的时期。 2 张江高科技园区历次规划方案述评 2.1 成立之初的结构规划 (1992年版)1992 年批准的《张江高科技园区结构规划》，明确了 17 平方公里的规划用地范围，将 园区界定为“科技、生产、销售、培训和与之相配套的生活服务设施与一体的综合性基地”。2 该规划在用地上，自西向东划分为管理服务和大学科研区、工业区、居住区共三大功能组团， 彼此平行布局；工业区约占园区总用地的 2/3，将科研区与居住区完全隔开；采用 “大环 串小环”的路网结构，各个功能组团呈现独立内向式格局。总体上说，张江高科技园区的首 个结构规划并没有真正理解“科技园”的精神内涵，只是将高科技工业区与居住区、配套区 简单地拼贴组合在一起，各个功能要素之间缺乏关联和互动。图1 1992 版张江高科技园结构规划 2.2 开发过程中的结构规划 （1995 年版）1995 年批准的《张江高科技园区结构规划》对上轮规划进行了较大的调整：对用地功 能进行调整，大幅度增加居住用地和科研教育用地，其中科研教育区约占园区总用地的1/6， 居住用地的比例接近 1/3；布局形态从平行组团式调整为楔形组团式；道路系统从组团式环 状道路体系调整为网格状结构，加强了不同功能组团之间的联系，并提出将轨道交通线引入 园区的方案；围绕轨交站点和居住区中心设置了两处较大规模的集中商业，每个功能组团内 设置集中服务配套；园区中部规划了大型绿地景观空间，明确要求绿化用地占总用地面积比 例不得低于40%，科研教育区、居住区内的绿地率应高于全市的同类指标要求。该规划初步反映出对高科技园区的空间特征认识水平：强调教育、研发功能形成对高科 技产业的支撑、不同功能组团之间的联系交流、开辟公共商业休闲空间，塑造高质量绿化景 观环境等。因受园区开发之初招商进度缓慢、资金压力等因素的影响，本轮设置了较多居住 用地，特别规划了高强度的商住综合用地开发。3图2 1995 版张江高科技园结构规划 2.3 “聚焦张江”的新一轮结构规划 （2000 年版）1999 年8 月，上海实施“聚焦张江”战略，并于2000 年初，公布了新一轮的结构规划： 明确提出张江高科技园区的主导产业为集成电路、生物医药和软件设计；设立技术创新区， 由开发公司统一建设低密度、环境优美的孵化楼群，为进区企业提供标准化办公场所；缩减 技术产业区，扩大科研教育区，突出园区的科研特征；进一步强化各功能组团之间的绿化区 隔，优化园区景观环境；将轨道交通线继续延伸贯穿整个园区，并围绕轨道交通站点形成以 生活服务区和主题公园为主要内容的核心区。该结构规划上述实质内涵，特别是“技术创新 区”的设立，进一步强化了张江高科技园区的空间特征。图3 2000 版张江高科技园结构规划4 3 张江高科技园区规划实施效果评估 3.1 产业发展评估（1）从粗放型过渡到精细化的产业发展路径从图4 可以看出，“聚焦张江”战略实施后的7 年 （2000—06）中，张江高科技园区共 引进项目1102 个，批准新建建筑面积约792 万平方米，实现工业总产值1055 亿元，这三项 指标分别是前7 年（1993—99）的12.5 倍、18.4 倍和35.3 倍。1993-99 年，引进项目数虽然不少，但是平均产值低，且每个项目所占的平均建筑面积 不大，表现出初级阶段的粗放型开发特征；实施“聚焦张江”战略后（2000-03 年），项目 数激增，建筑面积也大幅攀升，但工业总产值的增幅不及二者，也就是说，依然保留着靠新 增项目带动开发、要素投入换取产出的痕迹；2003 年之后，新项目增速趋缓，建筑面积开 发量也趋于平稳，但工业总产值大幅攀升，意味着张江高科技园区逐步进入了精细化开发的 新阶段。3503002502001501005001993- 2000 2001 2002 2003 2004 2005 20061999引进项目（个）工业总产值（亿元）新建建筑面积（万平方米）图4 张江高科技园区历年主要开发数据比较表 1 张江高科园区的产业演化阶段性特征发展阶段产业演变特征起步发展阶段外资投资规模小，产业链松散，以企业独立个体发展为特征。缺（1993—1999） 乏明确产业导向，以出口和进口替代型劳动密集产品为主快速发展阶段外商投资规模明显加大，大型跨国企业拉动效应明显，产业结构（2000—2003） 基本成型，工业从小规模个体向网络化群体演进，形成集成电路、生物医药、软件三大产业群。第三产业开始发展5优化发展阶段致力于产业升级和科技创新，在高科技产业和人才引进方面做出（2004—至今） 重大调整。金融信息服务、信息安全、文化创意设计、光电子、生物技术、新材料和新能源等产业与三大主导产业协调发展（2）具有高科技园区特征的产业结构业已形成经过 16 年的开发，张江高科技园区已经形成以集成电路、生物医药、软件三大主导产 业为核心，以金融信息服务、信息安全、文化创意设计、光电子、生物技术、新材料和新能 源等产业为依托的产业布局结构（如图5 所示）。园区的产业形成了各具特色的成长路径和创新模式。集成电路和光电子产业以引进外 资、大企业为主，迅速扩大产业规模，并逐步走向高端，发展关键、核心、高端产品；生物 技术、生物制药、软件与信息服务产业群在某些领域自主创新，实现单点突破，并参与全球 研发和服务外包；现代创意与多媒体产业群结合IT 技术和中国及海派文化，大力发展自主 创新产品，实现技术与产业一体化发展；研发产业要积极引进高水平的研发机构、独立研发 公司、综合性科技孵化器、参与国家、国际重大科技项目，衍生新产业，带动现有产业技术 创新能力提升。生物技术生物技术创意设计创意设计生物生物新材料新材料信息安全信息安全软件软件医药医药集成集成电路电路新能源新能源银行卡银行卡光电子光电子图5 张江高科技园产业结构示意图（3）三大主导产业引领转型发展同时也要看到，高科技园区销售总收入中，集成电路、生物医药、软件开发三大主导产 业的比重呈不断下降的趋势，原因在于射频识别、信息安全、金融信息服务、文化创意等依 托于主导产业的新型和边缘产业领域得到了不断的发展。这说明张江高科技园区产业内容逐 渐丰富，核心产业的衍生带动作用不断增强；另外园区研发创新能力不仅体现在相对成熟的6 核心产业上，同时也将在边缘产业或者新兴产业领域获得更多的空间。600.00其它产业软件500.00 集成电路营业收入生物医药营业收入400.00274.03170.82300.00168.6560200.0052.22136.8836.66133.59100.00 18.3298.35121.1135.9264.2132.2737.3448.090.002003 年 2004 年2005 年2006 年图6 园区主导产业营业收入占全园区比重示意图（亿元）表2 张江高科技园区优势产业所占产值比重行业分类2003 年2004 年2005 年2006 年集成电路14.45.95.26.07%生物医药16.08%28.84%30.88%25.12%软件开发8.20.75.31.28%三大产业贡献率38.73%50.54%56.45%48.47% 3.2 土地开发评估用地指标参数是衡量土地开发的主要标准，包括两大部分的内容，一是总用地指标的控 制，二是分项指标的拟定。其中总用地指标一般选用两项指标加以概括，即建筑覆盖率和容 积率。本文通过档案检索以及实地考察、相关访谈，掌握了张江高科技园区十六年来土地开 发与建设的第一手资料，并按前述的园区三个发展阶段进行大致划分，结合定量与定性分析， 力求较完整地梳理张江高科技园区十六年来空间形态演变的历史轨迹。（1）建设用地与用地指标分析在张江科技园区开发的三个阶段，呈现出非均衡发展的局面，1993 年-2007 年的 540 个建设项目中，第一阶段（1993 年-1999 年）仅有43 个建设项目，占总数的4%，年均项目 数仅为6 个；第二阶段（2000 年-2002 年），实施“聚焦张江”战略的前三年，三年内有 114 个建设项目，占总数的27%，年均35 个，比起前一阶段，多出近5 倍；第三阶段（2003 年 -2007 年），是一个相对稳定的增长时期，建设项目数383 个，占总数的69%，空间形态在这7 一时期，得到很大的塑造与定型。表3 各类开发数据汇总表建筑面积用地面积时段项目数容积率（平方米）（平方米）93 年-99 年432777776589300.42200 年-02 年114197613723378990.84503 年--07 年383513694151700270.994从容积率指标的变化也反映出张江科技园区的空间形态变化：第一阶段（1993 年-1999 年）容积率仅为0.422，对应的产业形态相对较为粗放，大多 是以加工厂房形式出现；第二阶段（2000 年-2002 年），实施“聚焦张江”战略的前三年，容积率变为 0.845， 比起前一阶段，超出一倍，从科技园区的产业发展角度，也可以印证这一变化。张江园区在 “聚焦”战略实施后，抓住全球产业更替、梯度转移的机会，以三大主导产业——集成电路、 生物医药、软件设计为核心，采取多产业基地齐头并进的开发模式。产业升级与土地集约双 管齐下，土地利用效率大大提升。第三阶段（2003 年-2007 年），容积率为 0.994，是一个相对稳定的增长时期。随着张 江园区知名度和土地开发成本的不断提高，张江的高科技产业类型也在逐渐具有更高附加值 的上游研发和下游营销环节转移，反映在用地功能上，则是园区里的工业用地比例逐渐